Forsvarets ledelse tjent med ny struktur

Moderniseringen av offentlig sektor bør innledes med å reformere Forsvarets øverste ledelse: Opprette et sivilt og militært integrert forsvarsdepartement, legge ned Forsvarets overkommando og nøye seg med ett nasjonalt hovedkvarter.

Arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo har gått sterkt ut til støtte for modernisering av offentlig sektor. Sentralforvaltningen skal slankes, og større ressurser skal gå til operativ virksomhet. Samtidig skal graden av sentralisert detaljstyring reduseres.

Forsvarsminister Bjørn Tore Godal har påtatt seg ansvaret for en samfunnssektor der utfordringene står i kø. Den "dobbelte ubalanse", mellom oppgaver og ressurser og mellom drift og investeringer gjør at Forsvaret befinner seg i en økonomisk unntakstilstand, som vil forverres de neste årene medmindre en radikal snuoperasjon blir gjennomført.

Det har i en årrekke hersket bred enighet om at antall ansatte i Forsvarets øverste ledelse må reduseres drastisk. Dette har vist seg vanskelig å få til i praksis. I dag arbeider tilsammen over 1800 personer ved Forsvarets overkommando (FO), i Forsvarsdepartementet og i Forsvarets to operative kommandoer, på Jåttå i Stavanger og Reitan i Bodø. I en så alvorlig økonomisk situasjon som den Forsvaret befinner seg i, er det ikke hensiktsmessig å bruke så store ressurser på ikke-stridende ledd.

Ved å samle Forsvarets øverste ledelse i to sentra - et Forsvarsdepartement som utøver overordnet forsvarsplanlegging og politisk virksomhet, og et nasjonalt militært hovedkvarter som har ansvaret for forsvarsevnen og den løpende drift av Forsvaret - vil en kunne oppnå store innsparinger og samtidig nyte godt av betydelige organisatoriske og forvaltningsmessige forbedringer.

De fleste av våre allierte har valgt en integrert struktur for sine forsvarsdepartementer, der sivile og militære arbeider side om side, og der linjeorganisasjonen - som også inkluderer en forsvarssjef - leder direkte opp til forsvarsministeren. Storbritannia er et eksempel på et land der en slik modell fungerer meget godt. Det vil ha fire overordnede fordeler å innføre en tilsvarende ordning i Norge.

Det første og mest sentrale argumentet for en slik løsning er at det vil muliggjøre betydelige kutt i det totale antall ansatte og dermed kostnadene, ved at dobbeltarbeid unngås og synergieffekter i stor skala kan oppnås. Samtidig vil det måtte gjennomføres betydelige reduksjoner i administrative oppgaver, gjennom mindre detaljstyring og kontrollvirksomhet.

En integrert løsning vil for det andre styrke den politiske styringen av Forsvaret på overordnet nivå, gjennom å skape større nærhet mellom politisk og militær ledelse. Politisk nivå vil da både kunne trekke mer direkte på fagmilitære ressurser og ha større innflytelse over den generelle retningen på de fagmilitære vurderinger.

Opprettelsen av et integrert Forsvarsdepartement må ikke forstås som at de fagmilitæres rolle skal svekkes, snarere skal de trekkes nærmere den politiske ledelse: En forsvarssjef og en departementsråd vil sammen lede embedsverket, og forsvarssjefen vil være statsrådens daglige rådgiver i fagmilitære spørsmål.
For det tredje vil langstidsplanleggingen for Forsvaret samles og effektiviseres, og det vil bli opprettet klare og enhetlige ansvarslinjer. Slik situasjonen er i dag - med ansvaret for grunnutredningene i FO, og ansvaret for utarbeidelsen av langtidsmeldinger og lignende i Forsvarsdepartementet - blir det reelle ansvaret for helheten liggende et sted midt imellom. Dette vil unngås med en integrert løsning, i og med at det helhetlige ansvaret for langsiktig planlegging vil ligge i departementet.

Våre internasjonale forpliktelser utgjør et fjerde argument for å opprette et integrert forsvardepartement. De nye sikkerhetspolitiske utfordringene og den stadig større grad av internasjonalt sikkerhetspolitisk samarbeid - hovedsakelig i NATO og overfor EU - stiller betydelige krav til et lite land med begrensede personellressurser. For å kunne møte disse kravene må en enhetlig politikk forfølges, og ressursene benyttes på den måte som gir størst utbytte i et overordnet perspektiv.

Også i krisehåndteringssammenheng - både nasjonalt og internasjonalt - gjør behovet for raskt å kunne integrere militære og sikkerhetspolitiske hensyn dagens oppdeling lite hensiktsmessig. Dette ble illustrert under Kosovo-krisen.

Hva vil nedleggelsen av FO og opprettelsen av et integrert forsvarsdepartement bety for målsetningen om at militærfaglige hensyn skal styre Forsvarets operative virksomhet? Et hovedrasjonale for å ha den ordning vi har i dag, er som kjent at det fagmilitære ansvaret for forsvarsevnen ikke bør tåkelegges eller svekkes. Dette er et viktig prinsipp, som det er fullt mulig å kombinere med forslaget om å opprette et integrert Forsvarsdepartement, ved at det skilles klart mellom overordnet langtidsplanlegging og operativ virksomhet og daglig drift.

For å oppnå et slikt skille, og i tråd med tanken om å kutte i Forsvarets øverste ledd, bør det opprettes ett nasjonalt hovedkvarter for Forsvaret til erstatning for dagens to hovedkvarterer. Hovedkvarteret bør ledes av øverstkommanderende for Forsvaret i Norge (ØFN), som i likhet med Øverstkommanderende for Sør-Norge i dag vil være "dobbelthattet" som sjef for de allierte styrkene i Nord-områdene.

ØFN vil være øverste ansvarlige for Norges operative forsvarsevne til enhver tid, være ansvarlig for alle Forsvarets operasjoner, nasjonalt og internasjonalt, samt ha det overordnede ansvar for styrkeproduksjonen.

En viktig forskjell fra i dag blir med andre ord at ansvaret for styrkeproduksjon og ansvaret for operasjoner samles.

Under seg bør ØFN ha sterke forsvarsgrensjefer, som først og fremst vil ha det løpende ansvaret for styrkeproduksjonen; generelt vil de ha mye av det samme ansvaret som generalinspektørene har i dag, bortsett fra langsiktig utredning og planlegging, som vil tilligge det integrerte Forsvarsdepartementet.

Alle sentra for sekundærfunksjoner - som forsyningstjenestene, tele- og datatjenesten og bygningstjenesten - bør reduseres i størrelse, underlegges overordnet styring, og dermed få et klarere preg av å være støttefunksjoner. Dette arbeidet er allerede i gang gjennom den nylig annonserte opprettelsen av Forsvarets logistikk-organisasjon (FLO), se Stortingsproposisjon nr. 55 (1999-2000). FLO skal ha det overordnede ansvaret for alle Forsvarets materiellvirksomheter, som f.eks transport, forsyning, verksteder, lagre o.l.

For å sikre god og løpende kommunikasjon og koordinering under en slik ordning bør det opprettes en Forsvarets sjefsnemnd, ledet av forsvarsminister og forøvrig bestående av statssekretær, forsvarssjef og departementsråd fra departementet og øverstkommanderende, hans stabssjef og forsvarsgrensjefene fra hovedkvarteret.
Ved den ovenfor skisserte ordning vil ansvarsforholdene være klare, og delegering av ansvar og myndighet vil være gjennomført så langt som mulig. Forsvarsdepartementet vil ha ansvar for all langsiktig forsvarsplanlegging og alle forsvarspolitiske saker både nasjonalt og internasjonalt, inkludert internasjonalt sikkerhetspolitisk samarbeid. Hovedkvarteret vil få seg delegert ansvaret for forsvarsevnen til enhver tid, samt den daglige drift av Forsvaret, og vil lede alle operasjoner nasjonalt og internasjonalt etter generell instruks fra departementet.

I tillegg til disse klare organisatoriske og forvaltningsmessige fordelene oppfylles tre forutsetninger som er helt sentrale fra et politisk synspunkt: Kostnadene ved å drive Forsvarets øverste ledelse reduseres kraftig, Norges evne til krisehåndtering og internasjonalt samarbeid styrkes, og helheten i og den politiske kontroll med den overordnede forsvarsplanlegging styrkes.

Dette er i tråd med arbeids- og administrasjonsminister Kosmos kongstanke - å styrke den politiske kontroll med overordnet planlegging og styring, men forøvrig overlate ressurser, myndighet og ansvar til dem som skal utføre det operative arbeidet.